Le dilemme de la démocratie directe en Europe

Pourquoi la démocratie directe ne devient pas la norme au sein de l'Union européenne.
Grégoire Barbey

Les événements en Grèce ont donné du grain à moudre à celles et ceux qui jugent l’Union européenne antidémocratique. Les Etats membres ont peu apprécié le référendum du premier ministre grec Alexis Tsipras convoqué à la dernière minute. Cette réactions des Européens tendrait à prouver qu’il y a dans l’Union un problème avec le principe de la consultation populaire. C’est probablement juste. Mais le débat mérite d’être quelque peu recentré.

Le référendum grec avait la particularité de servir de levier contre la position des institutions européennes sur la négociation d’un accord pour un troisième plan de sauvetage de la Grèce. En quelque sorte, Alexis Tsipras a joué son peuple contre les peuples d’Europe. Les dirigeants des autres Etats membres (en l’occurrence de la zone euro, qui était la première concernée par la situation grecque) ne pouvaient pas être enthousiastes à l’idée que l’un des leurs se serve de ses concitoyens pour tenter d’obtenir des concessions sur des discussions compliquées. C’est évidemment un mauvais signal. Certains leaders européens ont été jusqu’à dire qu’un refus du référendum serait synonyme de sortie de la Grèce de la zone euro. On aurait même pu parler d’une sortie de l’Union européenne. Pourquoi? Simplement parce qu’il est difficilement défendable, au sein d’une union politique et monétaire, d’utiliser sa population contre les autres. Cela pose un réel problème de respect des règles établies et acceptées par les parties prenantes.

L’Union européenne est face à un réel dilemme: comment réagir face à des gouvernements qui veulent consulter leurs concitoyens pour influencer l’ensemble de la politique européenne? La Suisse ferait face au même problème si un canton devait un jour, pour des raisons diverses, convoquer un scrutin populaire engageant ses citoyens contre le reste des Suisses. Prenons, par exemple, le Tessin: excédés par l’affluence de travailleurs frontaliers, le Conseil d’Etat demande aux Tessinois de se prononcer en faveur de la fermeture de la frontière avec l’Italie. Scénario catastrophe: ils acceptent. Comment réagiraient la Confédération et les autres cantons? Ce vote ne pourrait pas être totalement ignoré. Mais il n’est pas non plus totalement conforme à la tradition suisse… Parce qu’il engagerait le pays sur le plan de la politique extérieure. Car oui, fermer les frontières entourant le Tessin impliquerait nécessairement des conséquences diplomatiques avec l’Italie. Et donc plus largement avec l’Union européenne. Or, les citoyens des autres cantons n’ont peut-être pas envie de devoir assumer collectivement le choix des seuls Tessinois. Alors que faire? Sans doute le Conseil fédéral rappellerait également au Conseil d’Etat du Tessin que cette consultation populaire pose problème, comme l’ont fait les dirigeants européens à l’égard de la Grèce.

Est-ce que cela ferait de la Confédération une institution antidémocratique? Non. Cela semble assez logique que l’Etat fédéral ainsi que les 25 autres cantons soient gênés à l’idée d’être engagés par une décision sur un sujet majeur à laquelle ils n’ont pas pu prendre part. A contrario, si les Suisses refusent de créer une caisse maladie unique pour l’ensemble du pays, rien n’empêche les cantons qui le souhaitent de consulter leur population pour le faire sur leur territoire. Il s’agit de politique intérieure. Et à ce sujet, tant que le droit supérieur est respecté, les cantons peuvent librement se prononcer. C’est logique. L’Union européenne est confrontée à ce même problème, à la différence que ses Etats membres ont une expérience particulièrement limitée de l’exercice de la votation populaire. Ils n’ont donc pas encore réellement réglé la question. La position des Européens, en général, surtout lorsqu’ils évoquent la Suisse, est favorable à la consultation populaire. Pour autant qu’elle n’implique pas des décisions qui dépassent le pays concerné.

Lorsque les Suisses ont accepté l’an dernier l’initiative contre l’immigration de masse, ils ont en quelque sorte fait la même chose qu’Alexis Tsipras en Grèce: ils ont pris une décision qui engage l’ensemble des Etats membres de l’Union européenne. A la différence que la Suisse n’en est pas membre. Mais nombreux sont nos concitoyens qui pensent que l’Union est antidémocratique parce qu’elle ne respecte pas le vote suisse. C’est faux. Elle le respecte, mais rappelle des règles élémentaires. Ce n’est pas parce que le Conseil fédéral a reçu mandat de renégocier la libre circulation des personnes selon la volonté de ses concitoyens que l’Europe unie doit y répondre favorablement. Au contraire. Car si la Commission européenne venait à accepter une situation d’exception pour la Suisse en matière de libre circulation des personnes, elle engagerait l’ensemble des Etats membres qui de leur côté ne se sont pas prononcés au travers de leur population respective. Or, créer une exception pour un pays qui n’est même pas membre pourrait conduire d’autres Etats à l’intérieur de l’Union européenne à revendiquer des privilèges de la même sorte. Les règles doivent s’appliquer à tout le monde.

La démocratie directe, lorsqu’elle est utilisée selon les scénarios évoqués précédemment, pose donc bel et bien un problème à l’Union européenne. La question pourrait être résolue comme suit: une consultation populaire engageant l’ensemble des Etats membres ne peut concerner, si elle se limite à un seul pays, que la question d’appartenance à l’Union. En résumé, si un pays est en désaccord avec un principe fondateur de l’Europe unie, il ne peut pas voter sur ce sujet précis, mais uniquement pour demander à ses citoyens s’ils préfèrent quitter l’union ou y demeurer. C’est ce que propose le journaliste à Libération Jean Quatremer. En ce qui concerne la politique intérieure propre à un Etat membre, il devrait logiquement être compétent pour consulter sa population. Pour autant que les décisions prises respectent le droit supérieur (ce qui est évident, sinon cela pose à nouveau la question de l’appartenance).

Pour les questions plus larges, qui concernent plusieurs pays ou du moins posent un réel problème au sein de l’Union européenne, des scrutins transnationaux, comme les votations fédérales en Suisse, devraient pouvoir être convoqués. Avec un mécanisme de pondération permettant d’éviter l’écueil d’un diktat des grands Etats. En Suisse, la double majorité (peuple-cantons) fonctionne assez bien pour les initiatives populaires. S’il y avait par exemple un processus pour que plusieurs pays membres de l’Union (ou de la zone euro) convoquent, selon certaines conditions précises et strictes, une votation européenne, on pourrait imaginer qu’une votation est adoptée par les peuples européens à condition d’obtenir la majorité absolue (la moitié des suffrages exprimés plus un) et la majorité des Etats membres (soit 15 pour l’Union ou 10 pour la zone euro). Ce sont quelques pistes qui pourraient permettre de régler l’éternelle question de la consultation populaire. Il faut néanmoins bien comprendre que les Etats européens mettront encore un certain temps à se résigner à une telle perspective. En Suisse, le principe du vote populaire sur à peu près tous les sujets ne fait (presque) pas débat: c’est une évidence parce qu’il s’agit de l’un des fondements de notre système politique. Mais pour des Etats qui ne connaissent que la démocratie représentative, la consultation populaire ne va pas de soi. Le débat n’est donc pas prêt de s’achever.

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